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王杉:浅析财办金〔2020〕10号文对进一步规范PPP项目实施的意义

来源:yobo体育app下载官网   发布时间:2022-07-04 09:32nbsp;  点击量:

本文摘要:2020年之初,“新冠”疫情横扫中国各大省市,甚至已显现向世界各地伸张的趋势。在全国人民的努力下,“新冠”疫情给中国人民带来的阴霾已逐渐散去,疫情走向已逐渐清朗,全面消除疫情指日可待。不行否认的是,此次疫情给中国经济带来了一定水平的攻击,对PPP项目的运作也不行制止的发生了影响。

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2020年之初,“新冠”疫情横扫中国各大省市,甚至已显现向世界各地伸张的趋势。在全国人民的努力下,“新冠”疫情给中国人民带来的阴霾已逐渐散去,疫情走向已逐渐清朗,全面消除疫情指日可待。不行否认的是,此次疫情给中国经济带来了一定水平的攻击,对PPP项目的运作也不行制止的发生了影响。

当此之时,财政部办公厅公布《关于印发污水处置惩罚和垃圾处置惩罚领域PPP项目条约示范文本的通知》(以下简称“10号文”),可以说给PPP项目各到场方打了一针“强心剂”,让阴霾笼罩下的各方顿有一种“拨开云雾见青天”之感。笔者联合自己的PPP项目咨询服务实践,谈谈10号文对进一步规范PPP项目实施的现实意义。一、示范文本出台的“前世今生”2014年可以说是PPP项目的开局之年,各种PPP项目如雨后春笋般涌现出来,在基础设施建设和公共服务领域占有了一席之地。紧接着,2014年、2015年PPP项目迅猛生长,数量激增。

量变一定引发质变,2017年,财政部办公厅公布《关于规范政府和社会资本互助(PPP)综合信息平台项目库治理的通知》,也即俗称的92号文,该通知划定了新项目入库的尺度及清退出库的项目的准,随即导致一批项目被清理出库。可以说,此通知的出台预示着PPP项目进入“岑寂期”。

经由2018年一年的稳步生长,2019年开年,财政部又公布了意义重大的《关于推进政府和社会资本互助规范生长的实施意见》(财金〔2019〕10号),该意见的出台引领着中国的PPP项目朝着越发规范的偏向生长。直至今年,财政部办公厅公布《关于印发污水处置惩罚和垃圾处置惩罚领域PPP项目条约示范文本的通知》(财办金〔2020〕10号),而为何专门针对污水处置惩罚和垃圾处置惩罚项目出台项目条约示范文本,也有其历史配景。一方面,2016年,财政部颁行《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本互助事情的通知》(财金〔2016〕90号)。

2017年,四部委团结公布了《关于政府到场的污水、垃圾处置惩罚项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)。此两部文件都明确要求政府到场的污水处置惩罚、垃圾处置惩罚项目需全面接纳PPP模式,在政策的推动下,这两个领域已经成为PPP项目的重点领域,而且生长已较为成熟。

首先针对这两个领域出台示范条约文本,不仅有利于污水与垃圾处置惩罚领域的规范推进,也必将对其他领域的PPP项目发生借鉴意义,促使其他领域相继出台示范条约文本。另一方面,为响应中共十九大提出的“打赢蓝天守卫战”的招呼,进一步推进垃圾、污水领域PPP项目的规范、快速生长也是题中应有之意。二、示范文本说明内在富厚《污水处置惩罚厂网一体化及垃圾处置惩罚PPP项目条约示范文本说明》作为此次《通知》的组成部门,虽内容简短简要,但足以引起PPP项目各方到场主体的重视。

(一)详述体例依据在示范文本说明中,对此次《通知》的体例的执法政策依据予以说明,这其中包罗《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国条约法》等执法,以及在PPP领域具有重要职位的相关政策文件,如《财政部关于推广运用政府和社会资本互助模式有关问题的通知》财金〔2014〕76 号、《财政部关于规范政府和社会资本互助条约治理事情的通知》财金〔2014〕156 号,和上文提到的财办金〔2017〕92 号、财金〔2019〕10 号等。(二)理顺签约逻辑在实践操作中,因一般确认中标社会资本和社会资本放组建项目公司之间存在一定的时间间隙,为尽快明确实施机构与中标社会资本之间的权利义务关系,对双方发生执法上的约束力,有的项目会选择先与中标社会资本签订投资框架协议,再项目公司建立后再与实施机构签订项目条约。也有的项目会选择先与中标社会资本签订项目条约,在项目公司建立后再与实施机构、中标社会资本签订承继协议。

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而此次《通知》中的示范文本包罗《互助协议》、《PPP项目条约》、《运营维护服务协议》、《承继协议》四个部门,其中《互助协议》、《PPP项目条约》、《运营维护服务协议》(如有)由中标社会资本与实施机构签订,在项目公司建立后再与实施机构、中标社会资本签订《承继协议》,由项目公司承继中标社会资本在《PPP项目条约》、《运营维护服务协议》(如有)项下的权利义务。此种签约逻辑将此前的两种签约顺序举行了却合,既兼顾了中标社会资本在项目中的权利义务,又合理的对项目公司的权利义务举行了约束,逻辑通顺。这种签约时序的摆设也给其他项目提供了很好的借鉴意义,其他领域的新上项目完全可以根据此种模式举行签约。(三)提示合规风险合规性一直是PPP项目运作历程应重点关注的问题,在此前出台的种种政策文件中,都市或多或少的提到种种不合规的行为,而《示范文本说明》中将实践中最容易泛起的各种不合规行为枚举出来,便于使用示范文本的各种主体尤其是政府方制止泛起此类不合规的现象。

不合规的行为主要包罗前期准备事情不到位、未按划定开展“两个论证”、未按划定开展政府采购运动、 未按划定举行信息公然等,政府方在实施项目的历程中,一定根据政策划定规范运作,才气让PPP项目稳步运行,取得良好的社会效果。三、完善《互助协议》内容《互助协议》共计11条,基本将中标社会资本在PPP项目中的权利义务都涵盖在内,包罗对社会资本在项目公司的股权变换的限制、社会资本定时足额缴纳项目注册资本金的义务、社会资本需定时向实施机构缴纳履约担保的义务等。需要说明的是,此文本中的履约担保差别于传统意义上的建设期履约保函,从文本中对履约担保退还时间的设定,我们可以窥探出此保函或保证金是为了督促中标社会资本实时建立项目公司,甚至更进一步的是为了保证项目公司按约签订《承继协议》等。

在11条的内容中,其中较为重要的应属社会资本的融资补足义务,这也是诸多PPP项目着重强调的问题。本次《互助协议》提到的一点值得其他项目借鉴,即需社会资本偏向实施机构提交增补融资方案,并需经实施机构批准后方可实施。这种划定使得社会资本的融资补足义务更具可操作性。

《互助协议》中创新性的一点应当是增加了社会资本增补履约责任。虽说在PPP项目实施历程中,主要由项目公司卖力项目的投融资、建设、运营和移交等详细事宜,但PPP项目中相关建设、运营和维护等风险实际由社会资本负担,且项目公司由社会资本实际控制,当项目公司在项目建设和运营历程中泛起资金、谋划治理难题等导致无法继续实施的情形时,社会资本有义务在合理期限内接纳有效措施恢复项目公司履约能力,确保项目的正常建设和运营治理。四、创新项目条约亮点《垃圾处置惩罚政府和社会资本互助(PPP)项目条约》、《污水处置惩罚厂网一体化政府和社会资本互助(PPP)项目条约》在遵循《财政部关于规范政府和社会资本互助条约治理事情的通知》(财金〔2014〕156 号)基本内容的基础上,又联合各自行业特点,摆设了相应奇特性内容。此次示范条约中有较多创新性内容,笔者将挑选几条较为重要、更值得关注的点举行详细说明。

(一)增强项目资金使用羁系力度示范条约中约定项目公司对工程相关单元的款子支付,须按相关条约的约定执行,不得违约拖欠。对支付情况,政府方有权核实,如无正当理由的,政府方有权代为支付,支付的款子从项目公司提交的履约保函中扣除等。

PPP项目条约体系中,除作为主条约的项目条约外,另有项目公司与第三方签订的其他条约,为防止项目公司在推行其他条约时泛起违约拖欠工程款子的问题,影响整个PPP项目的进度,影响社会的稳定,这次示范条约中明确了政府方有权代为支付相关工程款的权利,项目公司一旦签订条约则认可了政府方的权利。如若在PPP项目推进历程中泛起了此类问题,则政府方可以迅速脱手解决问题,保证项目正常的推进。

(二)增加项目全生命周期环保信息公然制度无论哪一类PPP项目,在项目的建设或者后续的运营历程中,项目主体都有义务保障我们所处的情况不受污染,努力响应党中央关于打好污染防治攻坚战的招呼。此次示范条约也充实体现了对情况掩护的重视,这其中就有要求项目公司在建设、运营历程中要实时更新环保信息,建设健全环保信息公然制度,接受社会与民众的监视。而且要求项目公司在建设、运营的历程中要注意制止对周边设施、修建物和住民区的滋扰。

(三)增强政府方对PPP项目的全历程羁系实现对PPP项目全历程的良好羁系既是政府方的职责所在,也是政府方作为PPP项目的到场主体的重要权利之一。PPP项目的全历程包罗建设期、运营期与移交期等三个阶段,对于每个阶段,政府方的羁系偏重点各不相同。对于政府方关于建设期的羁系,示范条约中明确为对工程进度及工程质量推行情况的检查的权利,对有质量缺陷的工程要求返工的权利,委托第三方机构对乙方的建设用度举行审核的权利等。

整个PPP项目全历程中,运营期所占比例最高,也是政府方支付用度的期间,政府方除了需对项目的运营情况举行监视外,还应重点对项目公司提交的运营成本说明情况举行审定,因此《污水处置惩罚厂网一体化政府和社会资本互助(PPP)项目条约》中增加了政府方对项目设施运维成本的审定的权利。除此之外,示范条约中另一处体现增强政府方对运营羁系的则为对中期评估内容的细化,中期评估的内容主要包罗评估内容及法式、评估周期及用度负担等,这些内容的细化都有利于政府方对项目的羁系。而对于移交期的羁系,移交委员会可以作为政府方的羁系手段之一。

(四)摆设灵活灵活的付费机制凭据垃圾处置惩罚和污水处置惩罚行业差别的特性及付费习惯,示范条约设置了差别的付费模式供条约双方选择。针对垃圾处置惩罚项目,设计了基于基本供应量的付费机制,在明确区分垃圾进场量、垃圾基本供应量、垃圾有效处置惩罚量的基础上,围绕差别的垃圾处置惩罚量,设置了详细的付费公式。且在垃圾超额处置惩罚的情况下,针对超额处置惩罚部门设置了特定的超额处置惩罚服务费。

针对污水处置惩罚项目,除与垃圾处置惩罚相同的基于基本供应量的分层级付费机制外,还设置了独立报价模式与合并报价模式。所谓独立报价模式即将污水处置惩罚服务费与官网处置惩罚服务费离开盘算,合并报价模式即将上述两种用度合并报价,详细接纳何种模式则由项目互助规模、回报机制、投融资结构及采购文件要求等因素确定。(五)凸显绩效考核的重要职位绩效考核作为政府评价项目公司的建设、运营情况,保障政府付费的合理性与合规性上午手段,在PPP项目中一直拥有重要的职位。此前出台的多部政策性文件中对此多有提及,如财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文中都明确要求政府付费必须与绩效考核效果相挂钩,不得在降低考核尺度设置不考核的情况下,提前锁定、固化政府的支出责任等。

在此次示范条约中,针对垃圾处置惩罚行业的特性,特意设定了详细的绩效考核方式,且要求将《绩效评价治理措施》作为PPP项目条约的附件,进一步凸显了绩效考核在此类项目中的重要职位。(六)设定多元化争议解决机制PPP项目互助周期长,在长达十多年的互助中,政府方与项目公司难免不发生纠纷与矛盾。在发生争议的情况下,友好协商都应当是解决纠纷的首要选择,而此次示范条约设置了项目协商委员会,对于通过协商解决矛盾提供了更可行的方案,为保障公正民众,项目协商委员会通常应当由双方的代表配合组成,以顺利推进争议的解决。另外,示范条约明确将仲裁作为解决争议的方式之一。

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虽然最高院于近期颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的划定》中,将切合条件的PPP项目协议列为需接纳仲裁方式的协议之一,但需要说明的是,上述划定中明确只有PPP项目协议中具有行政法上权利与义务的内容时,该部门内容才必须接纳仲裁方式解决争议。因此,在不涉及行政执法关系时,仲裁仍可作为PPP项目解决争议的方式之一。

仲裁方式与诉讼方式在解决争议时各有利弊,究竟接纳何种方式还是需要凭据实际情况与需要在项目条约中予以明确。(七)设置存量厂网一体化项目资产“特殊条款”此次示范条约中除多数针对新项目设置的条款外,还针对存量厂网一体化项目设置了特殊的条款,对于盘活存量资产,明确存量项目处置惩罚机制,提供了新思路。现在,多地域存在已往已建成的存量厂网一体化项目,而在实践中多数的存量项目已选择以PPP模式运营,在此配景下,将新建项目与存量项目区离开来,针对存量项目存在的特殊问题,如存量项目的移交、存量资产的权属、存量管网的普查等,设置特殊条款,将更有利于存量项目的合规运行。

五、运营维护服务协议必不行少污水处置惩罚厂网运维服务协议也是示范文本的组成内容之一,主要内容包罗运营维护责任、项目产出尺度、政府方监视治理方式和法式等,该协议也由社会资本方先与政府方签订,后期待项目公司建立后由其承继。出台运维服务协议的示范文本,对于重运营的污水处置惩罚厂网项目来说,更有利此类项目的规范运营,提升运维服务的质量。结语:虽然此次示范文本的出台只针对垃圾处置惩罚与污水处置惩罚项目,但示范文本中除适用于上述两个行业的条款外,其他多数条款,如项目资金使用治理、建设期羁系、情况掩护、中期评估、再融资、争议解决机制等内容,完全可为其他PPP项目所借鉴,其他项目的各种到场主体应认真研究示范文本,参考其中的共性内容,完善自身的项目条约等文本。可以预见的是,今年仍将是PPP项目稳步生长的一年,是PPP模式深化革新的一年,PPP项目必将朝着更为规范的偏向,在我国基础设施建设与公共服务领域继续发挥更大的作用。

王杉江苏义行状师事务所PPP中心副主任,上海交通大学执法专业研究生结业,主要从事PPP项目执法服务,至今已为多起PPP项目提供执法咨询服务,尤其在项目条约体例、实施方案审核等方面履历富厚。王永刚:江苏义行状师事务所PPP中心副主任,扬州大学财政金融专业结业,主要从事PPP项目咨询服务,至今已为多起PPP项目提供专业服务,尤其在财政测算、绩效考核等方面有富厚的履历。


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